L'inserimento della psichiatria nel S.S.N.

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Dopo un primo fallito tentativo nella VIa legislatura (1972-1976), la Camera dei Deputati, forte di una larga convergenza delle maggiori forze politiche, affrontò il d.d.l. denominato “Istituzione del servizio sanitario nazionale” all'inizio della sua VIIa legislatura (estate 1976).
Per quanto concerne la psichiatria le iniziative legislative della maggiori forze politiche erano per lo più generiche, dovendo esprimere posizioni assai esplicite sul piano negativo, ma non ancora consolidate su quello propositivo.
Infatti, esaminandole analiticamente, si constata che:

A)la proposta di legge n. 971 d'iniziativa dei deputati comunisti (Triva ed altri), presentata il 22/12/1976, includeva esplicitamente “ i servizi per la salute mentale” tra quelli dell'Unità Sanitaria Locale (art. 11) e includeva gli “ospedali psichiatrici” tra i presidi sanitari che “per la loro finalita' specifica svolgono attività prevalentemente rivolte ad ambiti territoriali che comprendono più Unità Sanitarie Locali”.

B) la proposta di legge n. 1105 dei deputati demoproletari Gorla, Castellina, Magri ed altri, presentata il 3/2/1977, prevedeva all'art. 15, che “gli interventi di tutela della salute mentale....... sono generalmente attuati nella forma ambulatoriale e domiciliare,....qualsiasi trattamento può essere eseguito solo previo consenso dell'interessato. Gli ospedali psichiatrici, nonché i reparti psichiatrici degli ospedali generali e le strutture sia pubbliche che private che attualmente provvedono ai ricoveri dei soggetti che presentano disturbi psichiatrici devono essere eliminati e riconvertiti ad altre attività socio-sanitarie. E' vietata l'apertura di nuovi ospedali e cliniche psichiatriche sia pubbliche che private, nonché di reparti psichiatrici negli ospedali generali. Il ricovero dei pazienti qualora si rendesse necessario deve avvenire sempre nei normali reparti di degenza degli ospedali generali...”

C) il disegno di legge del Governo (Dal Falco, Anselmi) cui ebbi occasione di collaborare, fu presentato il 16/3/1977.
Esso nella relazione introduttiva affermava che:

-“la legge ponte psichiatrica del 1978, come è noto, ha riformato solo in parte il settore senza eliminare l'attuale condizione di emarginazione dei malati di mente, relegati in Istituti psichiatrici avulsi dalle strutture e dagli altri presidi sanitari. Al contrario anche la cura delle malattie mentali deve trovare la sua collocazione nell'ambito delle Unità Sanitarie Locali. Inoltre, in considerazione del fatto che esistono peculiari trattamenti sanitari (vaccinazioni, misure quarantenarie, ricoveri coatti per malattie mentali) che possono essere imposte dalla legge, si prevede una delega del Governo per riordinare l'intera materia nel rispetto rigoroso della Carta Costituzionale”.
 

Nel testo (art. 48) tale enunciato (tendente a risolvere il problema del ricovero psichiatrico non consensuale inquadrandolo nel complessivo ambito di tutti i trattamenti sanitari obbligatori di varia entità e natura previsti dall'art. 32 della Costituzione) si concretizzava, infatti, in una delega al Governo per una nuova disciplina della materia.

Come si vede, la Commissione Sanità della Camera, chiamata a deliberare sull'insieme delle iniziative legislative concernenti l'istituzione del Servizio Sanitario Nazionale, all'inizio del 1977, per quanto concerne la psichiatria, si trovava di fronte a formalizzate posizioni dei diversi gruppi parlamentari in parte convergenti, ma in larga misura fortemente diversificate e persino divergenti.
I punti di partenza comuni riguardavano sostanzialmente:

1) l'abrogazione definitiva della legge manicomiale del 1904 e del Regolamento di attuazione del 1909 e conseguentemente, l'abrogazione della gestione dei servizi per i malati di mente da parte della Provincia.
n il pieno inserimento della psichiatria nel Servizio Sanitario Nazionale e quindi nelle Unità Sanitarie Locali, con un più stretto collegamento con gli altri servizi.

2) la prevalente collocazione dei Presidi di prevenzione, cura, riabilitazione, nel contesto sociale, evitando per quanto possibile separatezza e segregazione.

Permanevano tuttavia pesanti nodi irrisolti su cui la Commissione, anche attraverso un suo Comitato ristretto, si misurò in un vivace e costruttivo confronto.
Il maggiore di essi , anche per le sue implicazioni costituzionali e comunque peri il suo rilievo politico e sociale oltre che sanitario, era quello dell'ammissibilità e della regolamentazione del ricovero non consensuale. Alcuni, sulla scia del ricordato progetto di legge presentato dal gruppo di democrazia proletaria, ne sostennero rigorosamente l'inammissibilità. Altri, a cominciare da me, affermarono invece che non si potevano lasciare nell'abbandono coloro che, pur presentando gravi ed urgenti necessità di assistenza e cura, le rifiutassero proprio perché affetti da disturbi psichici che ne compromettevano la consapevolezza di malattia.
Il confronto su questo punto fu quello centrale. Esso si risolse con la definizione di una norma generale sul complesso di tutti i trattamenti sanitari obbligatori, anche non psichiatrici, previsti dalla Costituzione, stabilendo che essi potevano essere disposti solo in forza di legge e solo dall'autorità sanitaria nel rispetto della dignità della persona e dei suoi diritti civili e politici. 
Una seconda più specifica norma affermava che tali misure potevano essere disposte , in condizioni di degenza ospedaliera, nei confronti di persone affette da malattie mentali, solo in presenza di alterazioni psichiche tali da richiedere urgenti interventi terapeutici non accettati dall'infermo ed ove non esistessero condizioni e circostanze tali da consentire l'adozione di tempestive ed idonee misure sanitarie extra ospedaliere.
Da tale accordo si dissociarono autorevoli voci progressiste affermando che esso autorizzava una sorta di “fermo sanitario” (v. atti parlamentari, 15/12/77 Camera dei Deputati pag. 13362 - 13363)
Tuttavia la norma passò con larghe convergenze soprattutto perché liquidava l'inaccettabile formula della “pericolosità “, motivava la misura solo con ragioni di tutela sanitaria del paziente e la accompagnava con disposizioni procedurali fortemente garantiste.
Un secondo punto controverso fu quello relativo all'organizzazione dei servizi psichiatrici negli ospedali civili, in cui sarebbero stati ammessi anche i soggetti sottoposti a trattamento sanitario obbligatorio per malattia mentale. Molti , temendo che tali servizi avrebbero potuto potenzialmente riprodurre aree di segregazione di tipo manicomiale e dare spazio alla contestata medicalizzazione della psichiatria , tendevano a ridurli al minimo e, al limite, a privarli di qualsiasi specifica capienza ed identità.
Il punto di equilibrio fu trovato riaffermando la loro caratteristica di servizio specifico, dotato quindi di propri spazi e di proprie capacità di ricovero, collocato all'interno dei Dipartimenti psichiatrici che le Regioni erano invitate ad istituire.
Le norme psichiatriche sin qui ricordate, furono inserite agli articoli 30 e 54 del testo unificato del D.D.L. sulla “istituzione del Servizio Sanitario Nazionale” approvato, in sede referente, dalla Commissione Sanità della Camera, e che, nel dicembre 1977, fu votato in seduta plenaria.
Intervenendo nell'aula di Montecitorio nella seduta del 15/12/1977, presieduta dall'On, Scalfaro, illustrando alla Camera dei Deputati le norme che stava per votare in materia psichiatrica, usai espressioni che, scusandomi dell'autocitazione, vorrei qui testualmente ricordare (atti Camera 15/12/77 pagg. 13356 - 57):

“la legge che abbiamo dinnanzi è basata su principi che non sono frutto di improvvisazione , bensì di un lungo travaglio, di una lunga storia, di una lunga lotta culturale ed operativa condotta da quanti a questo settore hanno dedicato la loro vita e condotta anche da quanti in questo settore hanno vissuto la loro difficile condizione umana”, “la liquidazione della legislazione speciale delle strutture custodialistiche manicomiali , l'inserimento dei pazienti psichiatrici nel Servizio Sanitario Nazionale, alla pari di tutti gli altri malati, susciterà resistenze, soprattutto per i casi di psicosi cronica....... Per dare un volto più civile alla politica della salute mentale, si dovranno quindi superare posizioni e talvolta pregiudizi che appartengono al passato; ma si dovranno anche evitare errori gravi che potrebbero essere indotti dalle posizioni pseudomoderne di chi...contesta la stessa condizione di malattia mentale e sembra ritenere che l'unico intervento terapeutico ammesso sia quello collettivo e politico.
La legge in esame rifiuta queste posizioni estremistiche ed erronee: Anche per questo essa è strumento valido per porre fine, in termini realistici, ad una lunga ingiustizia e per far si che in termini economici, legislativi ed umani , i malati psichici vengano trattati come tutti gli altri malati ......Noi non vogliamo la vittoria dell'antipsichiatria , vogliamo l'umanizzazione della psichiatria e consideriamo questa legge come un passo importante verso questo obiettivo.”
 

Dopo quel dibattito e quel voto, il testo legislativo, a fine dicembre 1977, passò al Senato per l'esame di competenza, essendo peraltro già chiaramente acquisito non solo il consenso di un ramo del Parlamento, ma , soprattutto la convergenza di una larga maggioranza parlamentare su norme precise e definite di grande significato riformatore.

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