DI DIRITTO E DI ROVESCIO
Legge e Giustizia dalla parte dei più fragili
di Emilio Robotti

Sindaci di Carcare e Alassio: forti con i deboli? non più, ordinanze comunali discriminatorie e da revocare.

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29 luglio, 2017 - 16:48
di Emilio Robotti

Ci sarà pure un Giudice a Berlino... in questo caso, si: ecco la storia.

Il Sindaco del Comune di Alassio, seguito da diversi altri Sindaci dei comuni confinanti, il 1 luglio 2015 il Sindaco del Comune di Alassio (SV) aveva emanato l’ordinanza di tutela sanitaria n. 831 con la quale aveva vietato alle “persone prive di fissa dimora, provenienti da paesi dell’area africana, asiatica e sud americana, se non in possesso di regolare certificato sanitario attestante la negatività da malattie infettive trasmissibili, di insediarsi anche occasionalmente nel territorio comunale”, sulla base dello “accertamento di un esponenziale aumento sul territorio comunale di cittadini stranieri provenienti da diversi stati africani asiatici e sudamericani” ed in considerazione del fatto che “in detti paesi, sia di origine che di transito, in assenza di adeguate misure di profilassi sono ancora presenti numerose malattie contagiose ed infettive quali ad esempio TBC, scabbia, HIV, ed è tuttora in corso una gravissima epidemia di ebola come attestato anche dall’OMS”;

l'anno successivo, 25.6.2016 il Sindaco del Comune di Carcare (SV) aveva emanato l’ordinanza di tutela sanitaria n. 27 con la quale aveva vietato “la dimora, anche occasionale, di persone provenienti da paesi dell’area africana o asiatica presso qualsiasi struttura di accoglienza, prive di regolare certificato sanitario attestante le condizioni sanitarie e l’idoneità a soggiornare”, evidenziando la necessità “di prevenire una situazione di pericolosità per la salute della collettività locale.” 

Un gruppo di associazioni ha proposto ricorso al Tribunale civile perchè le ordinanze fossero dichiarate discriminatorie: il divieto riguardava solo cittadini stranieri provenienti da determinate zone geografiche, in assenza di una emergenza sanitaria, e i I certificati richiesti erano infatti difficilissimi da ottenere, quando non impossibili (non si può certificare l’assenza in un soggetto di malattie infettive trasmissibili, dato che la malattia potrebbe essere ad esempio in incubazione).

Un esempio per chi, come i Sindaci interessati, ritiene di poter amministrare e governare, esercitando il potere conferito da un mandato elettorale al di sopra della Legge e contro i Diritti, specie dei più deboli come senza fissa dimora e profughi. Ora dovranno revocare le ordinanze, pubblicare la decisione su quotidiani a tiratura nazionale e sul loro sito web istituzionale, pagare le spese di giudizio.
Ecco alcuni stralci della decisione.

TRIBUNALE di GENOVA 

Sezione IV Civile C

Il Giudice designato dott.ssa Laura Casale,
a scioglimento della riserva assunta in data 27 giugno 2017 ha pronunciato la seguente 

ORDINANZA 

nella causa avente ad oggetto accertamento di discriminazione e risarcimento del danno promossa da:
-Associazione ARCI, con sede legale in Roma, Via dei Monti di Pietralata civ. 16, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, signora Francesca Chiavacci, 

-Associazione AVVOCATO DI STRADA Onlus, con sede legale in Bologna, Via Malcontenti civ. 3, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, Avv. Antonio Mumolo,
-Associazione A.S.G.I. ASSOCIAZIONE STUDI GIURIDICI SULL’IMMIGRAZIONE, con sede legale in Torino, via Gerdil 7, in persona del presidente e legale rappresentante pro tempore Avv. L. Trucco, 

-Associazione FEDERAZIONE SOLIDARIETA’ E LAVORO Onlus, con sede in Genova, Via del Molo 13a, in persona del legale rappresentante pro tempore signor Orazio Brignola
tutte rappresentante e difese, come da mandati in calce al ricorso, disgiuntamente e congiuntamente, dagli Avv. E. Robotti, A. Guariso, A. Ballerini con domicilio eletto presso e nello studio dell’Avv. Emilio Robotti in Genova, Via Cesarea 2/41 

RICORRENTI 

Contro
-COMUNE DI ALASSIO, in persona del Sindaco pro tempore, domiciliato per la carica presso la 

sede Municipale, sita in Alassio (SV), Piazza della Libertà 1
rappresentato e difeso dall’Avv. Simone Contri giusta procura in calce alla memoria di costituzione e a seguito di deliberazione di Giunta n. 64 del 23.3.2017
-COMUNE DI CARCARE, in persona del Sindaco pro tempore, domiciliato per la carica presso la sede Municipale, sita in Carcare (SV), Piazza Caravadossi 26 

(…)

A sostegno delle proprie domande esponevano:
-che in data 1 luglio 2015 il Sindaco del Comune di Alassio (SV) aveva emanato l’ordinanza di tutela sanitaria n. 831 con la quale aveva vietato alle “persone prive di fissa dimora, provenienti da paesi dell’area africana, asiatica e sud americana, se non in possesso di regolare certificato sanitario attestante la negatività da malattie infettive trasmissibili, di insediarsi anche occasionalmente nel territorio comunale”, fondando il provvedimento su un asserito “accertamento di un esponenziale aumento sul territorio comunale di cittadini stranieri provenienti da diversi stati africani asiatici e sudamericani” ed in considerazione del fatto che “in detti paesi, sia di origine che di transito, in assenza di adeguate misure di profilassi sono ancora presenti numerose malattie contagiose ed infettive quali ad esempio TBC, scabbia, HIV, ed è tuttora in corso una gravissima epidemia di ebola come attestato anche dall’OMS”;
-che a seguito di tale ordinanza nei giorni immediatamente successivi anche altri Sindaci del Comuni di Casanova, Lerrone, Ortovero, Vendone, Erli e Garlenda, tutti in provincia di Savona, adottavano ordinanze sindacali del medesimo tenore;
-che nonostante il contrario parere richiesto ed espressi dall’Ufficio Nazionale Antidiscriminazioni razziali (UNAR), il Sindaco del Comune di Alassio ribadiva anche in sede di interviste televisive la propria volontà d mantenere e se necessario reiterare l’ordinanza sindacale de qua;
-che l’inesistenza di tale asserita situazione di emergenza sanitaria era stata inoltre confermata da parte dell’Azienda Sanitaria Locale ASL 2 Savonese;
(....)

Nel merito. 

E’ già stato affermato in Giurisprudenza, sia di merito che di legittimità, che il diritto al riconoscimento della pari dignità sociale e alla non discriminazione trova primario fondamento sia nell’art. 2 Cost., che riconosce e garantisce anche agli stranieri i diritti fondamentali dell’uomo, sia nell’art. 3 Cost., che sancisce il principio di pari dignità sociale e di eguaglianza davanti alla legge senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. 

Ciò premesso, dovendo ora esaminare il denunciato carattere discriminatorio delle ordinanze sindacali predette, va ricordato che la nozione di discriminazione si ricava dalle disposizioni contenute negli art. 43 del D.Lgs. 286/1998 e 2 del D.Lgs. 215/2003. 

La prima disposizione introduce, in attuazione dei precetti costituzionali, una clausola generale di non discriminazione disponendo che: “ai fini del presente capo, costituisce discriminazione ogni comportamento che, direttamente o indirettamente, comporti una distinzione, esclusione, restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore, l'ascendenza o l'origine nazionale o etnica, le convinzioni e le pratiche religiose, e che abbia lo scopo o l'effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il godimento o l'esercizio, in condizioni di parità, dei diritti 

umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale e culturale e in ogni altro settore della vita pubblica”. 

L’art. 2 del D.Lgs. 215/2003 definisce, poi, la nozione di discriminazione, stabilendo che “ai fini del presente decreto, per principio di parità di trattamento si intende l’assenza di qualsiasi discriminazione diretta o indiretta a causa della razza o dell’origine etnica” (facendo salva, al secondo comma, la più ampia nozione di discriminazione per nazionalità, prevista dal citato D.Lgs. 286/1998). 

L’art. 2 comma 5 del D.Lgs. 286/1998 dispone che “allo straniero è riconosciuta parità di trattamento con il cittadino relativamente alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, nei rapporti con la pubblica amministrazione e nell'accesso ai pubblici servizi, nei limiti e nei modi previsti dalla legge”. 

In particolare, per quel che rileva nel presente procedimento, l’art. 43 del D. Lgs. 286/1998 dispone che “ai fini del presente capo, costituisce discriminazione ogni comportamento che, direttamente o indirettamente, comporti una distinzione, esclusione, restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore, l’ascendenza o l’origine nazionale o etnica, le convinzioni e le pratiche religiose, e che abbia lo scopo o l’effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il godimento o l’esercizio, in condizioni di parità, dei diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale e culturale e in ogni altro settore della vita pubblica” sicchè alla stregua della normativa sopra citata è discriminatorio ogni comportamento che provochi una distinzione anche in ragione dell’origine nazionale e quindi della cittadinanza e, nel caso di specie, ogni distinzione ingiustificata tra cittadino italiano e straniero. 

Quanto alla prova della discriminazione, l’art. 28 del D.Lgs. 150/2001 prevede una agevolazione probatoria per chi chiede tutela disponendo che “Quando il ricorrente fornisce elementi di fatto, desunti anche da dati di carattere statistico, dai quali si può presumere l’esistenza di atti, patti o comportamenti discriminatori, spetta al convenuto l’onere di provare l’insussistenza della discriminazione...”. 

Orbene, nel caso in esame, le Associazioni ricorrenti deducono che le ordinanze impugnate sono volte a pregiudicare una specifica categoria di soggetti per i quali l’ordinamento prescrive invece l’assenza di svantaggi connessi appunto alla loro condizione e le categorie cui le ordinanze fanno riferimento sono “le persone senza fissa dimora provenienti dall’area africana, asiatica e sud americana”, identificate in motivazione con gli “stranieri provenienti da diversi stati africani asiatici e sudamericani “(Alassio); le “persone provenienti da paesi dell’area asiatica o africana (dimoranti) presso strutture di accoglienza” (Carcare). 

Ad avviso della parte ricorrente siamo dunque in presenza di un trattamento svantaggioso, consistente nell’obbligo si sottoporsi ad un controllo sanitario dall’incerto contenuto pena, in mancanza, vedersi vietato l’accesso al territorio comunale e/o alle relative strutture di accoglienza, trattamento che grava esclusivamente o per la quasi totalità sul gruppo sociale contraddistinto dalla cittadinanza non-italiana e dall’appartenenza a etnia non europea e sussistono quindi tutti gli elementi per qualificare il comportamento come discriminazione: uno svantaggio, la sua operatività in un campo di applicazione ove opera il principio di parità (l’esercizio dei diritti fondamentali), il collegamento diretto o indiretto con il fattore di protezione (nazionalità o etnia). 

Condivide questo Giudice la prospettazione di parte ricorrente. 

Come infatti già ampiamente e del tutto condivisibilmente affermato dal Tribunale di Milano, con la nota ordinanza resa in data 22.2.2017, citata anche dalla difesa di parte ricorrente, occorre ancora ricordare che che l’art. 18 TFUE vieta ogni discriminazione effettuata in ragione della nazionalità e che l’art. 14 della CEDU si riferisce, espressamente, all’origine nazionale (cfr., inoltre, Corte Costituzionale 187/2010 che ha fatto riferimento proprio all’art. 14 della CEDU per censurare la discriminazione dello straniero con riferimento alle prestazioni sociali). 

Con riferimento poi al diritto interno, sebbene l’art. 2 comma 1 de. D.lgs. 215/2003 introduca un concetto apparentemente più restrittivo di discriminazione, non ricomprendendo la discriminazione per nazionalità, non può non sottolinearsi come il secondo comma del citato articolo faccia salva la medesima nozione di cui al D.Lgs. 286/1998, comprensiva anche della discriminazione per nazionalità, e quindi anche per cittadinanza. 

La Corte di Giustizia – sebbene non chiamata a pronunciarsi espressamente su tale problema (ma prendendolo chiaramente in esame, atteso che la questione era relativa alla valutazione di applicabilità della direttiva al caso di un datore di lavoro che aveva dichiarato di non voler assumere lavoratori alloctoni) - ha stabilito che la direttiva 2000/43 si applica alla discriminazione dei lavoratori alloctoni (cioè stranieri: Corte di Giustizia, 10.7.2008, C-54/07). 

Si può quindi concludere che la discriminazione per motivi di nazionalità opera in ragione del mero rilievo del trattamento deteriore riservato allo straniero quale effetto della sua appartenenza ad una nazionalità diversa da quella italiana e si ha discriminazione diretta ogniqualvolta un soggetto sia svantaggiato a causa di una caratteristica che, pur non essendo espressamente indicata quale fattore vietato, sia intimamente e inscindibilmente connessa con il fattore vietato stesso (cfr. Corte di Giustizia 26.2.2008 in merito alla discriminazione per gravidanza come discriminazione diretta fondata sul sesso). 

Appare pertanto evidente come la tutela contro le discriminazioni per etnia e razza e quella contro le discriminazioni per nazionalità si debbano sommare. 

Tanto premesso, deve chiarirsi come nel caso in esame il fattore di protezione sia rappresentato sia dalla razza ed etnia sia dalla cittadinanza (diversa da quella italiana). 

Orbene, non appare poter residuare alcun dubbio ad avviso di chi scrive in ordine alla non corretta, e perciò discriminante, correlazione operata, del tutto automaticamente, nelle ordinanza de quibus tra la - solo potenziale - insorgenza di malattie infettive e l’origine etnica e la provenienza geografica dei soggetti ivi citati, non potendo i problemi connessi alle malattie infettive, anche qualora effettivamente accertati, (il che non è, giova ribadirlo, nella specie), essere collegati in modo esclusivo al fenomeno dell’immigrazione bensì “ad altri fattori quali la povertà o l’emarginazione sociale che purtroppo colpiscono, senza alcuna distinzione di nazionalità, etnia o razza, chi è costretto a vivere in condizioni igienico sanitarie precarie” (Così nota dell’UNAR presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri del 30.7.2015) . 

Anche la richiesta di esibizione di un “regolare certificato sanitario attestante la negatività da malattie infettive trasmissibili” (ordinanza Comune di Alassio) ovvero di un “regolare certificato sanitario attestante le condizioni sanitarie e l’idoneità a soggiornare” (ordinanza Comune di Carcare) appare peraltro di difficile attuazione non potendo alcun medico attestare, a meno di non dichiarare il falso, e pur dopo tutti gli approfondimenti specialistici del caso, che una persona sia esente da qualunque malattia infettiva e contagiosa e ciò perché, secondo quanto gli stessi medici affermano, semplicemente è impossibile farlo, se non sottoponendo la persona a esami diagnostici che consentano di escludere tutte le possibili malattie infettive esistenti (dall’herpes labiale alla tubercolosi alla varicella), cosa ovviamente impossibile. 

In altre parole, ciò che il medico potrebbe al massimo certificare sarebbe che, dopo approfondito esame, la persona non mostri segni e sintomi riconducibili a malattie contagiose o infettive in atti. 

Anche sotto profilo è dunque stato imposto al (solo) straniero che desideri soggiornare sul territorio, l’esibizione di un certificato che, a rigore, è impossibile procurarsi. 

A tale scopo è peraltro sufficiente che gli effetti pregiudizievoli siano potenziali, perché l’effetto discriminatorio differenziato si produce sul piano collettivo anche solo con l’adozione dell’atto. (Cfr. anche di recente Corte Cass. n. 11166/2017). 

In questa situazione, ritiene l’odierno Giudice che sussistano tutti gli elementi per qualificare il comportamento come discriminazione e cioè, giova ripeterlo, uno svantaggio, la sua operatività in un campo di applicazione ove opera il principio di parità (l’esercizio dei diritti fondamentali), il collegamento diretto o indiretto con il fattore di protezione (nazionalità o etnia) e deve quindi essere dichiarata la discriminazione posta in essere dalle amministrazioni convenute nei confronti del ricorrente. 

Da qui l’accoglimento della domanda principale di parte ricorrente. 

Quanto ai rimedi, gli stessi sono già stati legislativamente definiti prevedendo, in caso di accoglimento della domanda, che sia ordinata la “cessazione del comportamento pregiudizievole” e la “rimozione degli effetti della discriminazione” in applicazione del principio di effettività. 

Merita quindi in primo luogo accoglimento la domanda avente ad oggetto l’ordine alle due Amministrazioni convenute, ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore e ciascuna per la parte di rispettiva competenza, di cessare le condotte discriminatorie di cui sopra e pertanto di “rimuoverne gli effetti” (ex IV comma art. 4 D. L.gs 215/2003) revocando con effetto ex tunc le predette delibere. 

Risulta inoltre dai documenti di causa che le ordinanze discriminatorie in esame abbiano avuto ampia eco e diffusione nel territorio savonese, anche a mezzo di interviste pubbliche rilasciate dai Sindaci. 

Sussistono quindi i presupposti per la pubblicazione del presente provvedimento a norma dell’art. 4, VI comma D. Lgs. 215/2003, con le modalità di cui al dispositivo. 

Non si ritiene invece sussistano gli elementi per riconoscere in punto an alcun danno a carico delle Associazioni ricorrenti, non avendo le stesse sul punto allegato e provato alcunchè di specifico, e non potendo quindi lo stesso, difettando l’an, essere liquidato in via equitativa in punto quantum

Per quanto attiene infine alle spese di lite, in considerazione della novità della materia e del solo parziale accoglimento della domanda (anche con riferimento all’iscrizione nell’elenco di cui all’art. 5 cit.), si ritiene di compensarle per un terzo, condannando le Amministrazioni convenute, in via solidale tra loro, ai restanti due terzi, così come liquidati in dispositivo. 

P.Q.M. 

Visti gli artt. 43 e 44 D. Lgs. n. 286/1998 nonché artt. 2 e 4 D. Lgs. n. 215/2003: - Accoglie il ricorso e per l’effetto 

-- Dichiara il carattere discriminatorio:
-della condotta tenuta dal Comune di Alassio, nella persona del suo Sindaco pro tempore, quale rappresentante della comunità locale ex art. 50, comma 5, TUEL nell’aver adottato l’ordinanza n. 831 dell’1 luglio 2015 tuttora vigente;
-della condotta tenuta dal Comune di Carcare, nella persona del suo Sindaco pro tempore, quale rappresentante della comunità locale ex art. 50, comma 5, TUEL nell’aver adottato l’ordinanza n. 27 del 25.6.2016 tuttora vigente; 

-- Ordina alle due Amministrazioni convenute, ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore e ciascuna per la parte di rispettiva competenza, di cessare le condotte discriminatorie di cui sopra e pertanto di revocare con effetto ex tunc le predette delibere;
--Ordina a ciascuna delle due Amministrazioni, ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore, ed a loro spese, la pubblicazione del dispositivo della presente ordinanza, per la parte di rispettiva competenza, su un quotidiano a tiratura nazionale (a caratteri doppi) nonché la pubblicazione dell’intero provvedimento per la durata minima di tre mesi sulla home page del rispettivo sito istituzionale di ciascuna delle amministrazioni comunali convenute, entro 30 giorni dalla notifica in forma esecutiva della presente ordinanza; 

- Rigetta la domanda di riconoscimento del risarcimento del danno,
- Compensa per un terzo tra le parti le spese di lite e condanna le Amministrazioni convenute, in via solidale tra loro, al pagamento in favore della parte ricorrente dei restanti due terzi, frazione quest’ultima che liquida in complessivi Euro 2.000,00 per compensi, oltre oneri ed accessori di legge, da distrarsi in favore dei difensori dichiaratisi antistatari.
Manda alla Cancelleria per le comunicazioni di Sua competenza
Così deciso in Genova, il 26 Luglio 2017 

Il Giudice 

Dott.ssa Laura Casale 

 
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